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批而未供土地达1450万亩 存量土地规模较大:地方是否缺地?

2020-03-23 14:24:52 来源:第一财经

近期,各地政府正在加快重大项目开工建设,加强用地保障成为其中重要一环。此外,针对过往土地供应中长期存在的深层次问题,自然资源部主导的地方供地指标分配政策变革已在酝酿,今年有望推行。

自然资源部新闻发言人刘国洪在3月21日的国务院联防联控机制新闻发布会上表示,钱下来了就要快落地,地是很重要的要素,为满足项目用地合理需求,将加大建设用地的合理供给。

如何加大供给?主要是两个渠道,一是改革增量土地的配置方式,二是加大存量土地的盘活力度。

“总的来看,通过改革增量的配置方式,加大存量的盘活力度,能够满足复工复产、重大投资项目合理的用地需求。”刘国洪称。

存量土地规模较大:地方是否缺地?

过去数年间,国内每年批准新增建设用地计划大约在500万~600万亩之间,如果加上对过往存量土地的利用,每年国内城市实际供应建设用地总量多在700万~1000万亩之间。

存量土地还有多少,从数据上看较为惊人。

刘国洪透露,从目前掌握情况看,2017年以前批而未供的土地大概还有1450万亩,“应该说存量盘活还有比较大的潜力”。

而2019年全国安排的新增建设用地计划总量是500万亩,换言之,2017年前的存量土地就已够地方政府使用两三年。

来源:自然资源部

所谓批而未供土地,主要是指依法已经国务院或省级人民政府批准土地征用或农地转用,而未供应出去的土地。

为何会出现批而未供的情况?从实际操作层面看,批而未供包括两类情形,一是批而未征,即地块已经被批准征收了,但由于诸多原因导致未能实施征地拆迁,也就无法进入供地这一环节。

另一种情形是征而未供,即土地已经征收或进行了农用地转用,但由于建设单位本身因市场环境影响、企业投资意向变化等因素,原定项目不能继续推进;或当地政府区域发展方向、城市规划等进行了调整,涉及地块不能再供应给原定建设单位。这两类因素也会导致出现土地无法供应的情况。

批而未供土地的大量存在和闲置,实际上是一种对土地资源的严重浪费。与此同时,一些地方政府近年来还时常诉苦缺少土地指标,与之形成鲜明对比。

“一味地追求增量,忽视存量,是土地利用和管理当中比较突出的问题。近两年,我们高度重视存量的盘活,建立起安排增量必须要和盘活存量挂钩的机制。”刘国洪说。

说易行难,存量之所以会积累到如此庞大的数量,本身就说明这些土地处置有很大难度(可能涉及征地拆迁等问题),加之地方每年都能获得定量的新增土地指标,也就没有去解决批而未供土地的动力和压力。

要想推动地方盘活存量,一个办法是与增量挂钩。简单来说,就是胡萝卜和大棒,如果不改存量,那就减少增量供应,如果存量化解好,那就增加增量供应。这对地方而言,压力和诱惑并存。

2014年,原国土资源部出台的《关于推进土地节约集约利用的指导意见》,明确对近5年平均供地率小于60%的市县,除国家重点项目和民生保障项目外,暂停安排新增建设用地指标。

2018年,自然资源部针对“批而未供”问题出台《关于健全建设用地“增存挂钩”机制的通知》,大力推进土地利用计划“增存挂钩”。要把批而未供和闲置土地数量作为重要测算指标,逐年减少批而未供、闲置土地多和处置不力地区的新增建设用地计划安排。

具体来看,明确各地区处置批而未供和闲置土地具体任务和奖惩要求,对两项任务均完成的省份,国家安排下一年度计划时,将在因素法测算结果基础上,再奖励10%新增建设用地计划指标;任一项任务未完成的,核减20%新增建设用地计划指标。

这一做法效果如何?

刘国洪提供了两组数据:2018年消化处置2015年以前已经批而没有供应以及闲置的土地分别是360多万亩和80多万亩;2019年消化处置2016年以前已经批出去但没有供应和闲置的土地,也是360万亩和80多万亩,两年共计将近900万亩,相当于2019年全国安排的新增建设用地计划总量500万亩的1.8倍。

此外,如其所述,2017年以前批而未供的土地大概还有1450万亩,存量土地的挖潜空间还很大。

深层次改革:土地指标供应方式谋变

存量土地的大量存在,除了前述直接原因,更深层次的因素还在于土地利用计划制订本身就较为粗放,难言精准。

过往部委(现自然资源部,以前则是国土资源部)在制订各省级土地利用年度计划时,主要参照的是各地历史数据,再根据当地基建投资额度、GDP指标和人口指标等多项指标进行微幅调整。

这种结果会与实际用地情况有出入。比如有些地区近年经济发展速度较快,土地需求增加较多,但土地指标的增幅跟不上经济发展速度。而有的地区经济发展速度慢下来了,建设项目少了,而土地供应却没有相应调减,进而造成了大量存量土地的出现。

“在全国人大确定年度土地利用计划的总盘子以后,以往我们采取因素法,把计划指标分配给各省区市来安排,在执行过程中,容易出现计划指标分配和项目用地需求不匹配的问题。”刘国洪说。

为满足项目用地合理需求,自然资源部今年计划改革土地利用计划管理,精准投放增量。

刘国洪表示,今年开始,我们取消因素法分配,改为土地要素、计划指标跟着项目走,以真实有效的项目落地作为配置计划的依据,只要是实实在在有效的项目,符合规划、产业政策和用地定额标准就给配计划指标。通过这一改革,增量的安排上能够做到更精准、更有效。

对于这项改革思路,浙江大学暨浙江省公共政策研究院研究员杨遴杰认为,改革土地计划管理方式,不再采取因素法分解指标,实行土地要素支撑跟着项目走,总量指标完全可以满足需求。

“指标跟项目走,跟人的流动走,发展好的地方用地就保证供应,避免由于供地不足影响地方项目落地。”杨遴杰认为,这个思路与自然资源部近年来一直提倡的土地供应与城市人口增加、与单位用地产出增加相挂钩的说法吻合,确保指标向发展较快的城市倾斜。

对于这个改革方向,业界也存在一些担忧,比如,在实际执行上,可能出现地方项目虚报数量进而争取更多土地指标的情况,从过往经历看,不少地方每年年初推出的建设项目数量都很庞大,但随着时间推移,有不少项目就没有了下文,不了了之。

对此问题,杨遴杰对第一财经表示,地方上每年新增投资规模、基础设施建设项目较好确定,国家重点项目另走渠道,地方重点项目也会提前就有计划,至于房地产开发用地这种,主要看地方政府计划供应量。其实不好计划的是一些小的企业投资项目,怎么处理这个问题有赖于政策上的进一步细化规定。

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